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園區PPP模式大熱背后:競合謀變

  近來,各地的產業園區紛紛推行PPP模式,PPP模式一時大熱。至于最終發展的結果如何,則又另當別論。產業園區作為地方政府的產業載體,以產業聚集和協同發展為目標,一般都承載了地方政府對于產業發展的美好想象與規劃,在招商引資政策以及土地利用規劃方面,都能夠得到各級政府的傾斜和“關照”。然而,在實踐中管委會與城建公司雖同屬一家,但各有各的執行團隊,各有各的利益訴求,不能實現有效的行為統一與協同。

  隨著PPP模式成為政府利用社會資本,進行基礎設施和公用事業建設所推行的主要模式之一,承擔了各地產業夢想的產業園區以PPP模式推進園區建設成為熱門話題,大有后來居上,取代傳統的“政府負債、滾動開發”模式的趨勢。

  然而,即使采用PPP模式進行產業園區開發建設,也要提前做好產業規劃,充分評估產業招商的難度,在PPP協議中做好政府與社會資本方的產業招商責任劃分,以及階段性調整規劃,讓產業園區的發展能夠進入良性循環,而不是陷入短期的虛熱。

  PPP模式興起

  近年來,代表園區產業開發商的出現,以及各地政府越來越開放的視野,同時出于有效利用市場機制推動園區發展的訴求,打破了既有的產業園區開發模式。相比較其他房地產企業,以華夏幸福基業在以產業園區開發為主業的細分類別中更是一騎絕塵。其以社會化、商業化和市場化的方式,短短的幾年內在環繞北京的固安、大廠、三河一帶,成功地進行了數個規模化的產業園區開發,并以政府的招商引資獎勵和配套的商業、住宅用地開發的收益,作為平衡投資的來源。

  同樣在園區開發中脫穎而出的,還有以標準廠房建設與租售相結合的大連億達,以及以園區成片開發為主的北科建以及兩者結合的張江高科。這些企業以市場化、商業化的方式實現了產業招商與房地產開發的結合,這正是各地園區管委會所期望的。

  尤其是進入到2016年,園區PPP的開發運營方式在全國正呈現燎原之勢。對于園區政府來說,只要做好園區規劃以及必要的產業引導,管理好安全生產、社會秩序以及提供好工商、稅收等基本服務即可;大量的招商工作以及園區的一級開發乃至部分二級開發直接與承擔園區開發任務的企業商業利益訴求相掛鉤,自然推動了市場化的產業招商。

  這種模式下,產業招商的成功是企業利益實現的前提,否則一級開發完成的土地無法出讓、二級開發建設的廠房與各種配套設施無法出租出售,更不要提投資回流所主要依賴的園區配套商業與住宅用地的出讓與開發了。不過,這種模式只適用于招商預期比較好的經濟發達地區與產業集中導入地區,而基本不適用于不具備產業聚集條件的新設園區,以及缺乏產業支撐的不發達地區的產業園區。華夏幸福基業成功的關鍵,是因為較好地利用了北京的產業外溢效應,抓住了北京非首都功能向京外紓解帶來的產業轉移機遇,這也就是園區始終圍繞著環北京地帶的原因。

  舊模式待解

  舊有的“政府負債、滾動開發”的園區模式之下,園區成功與否的關鍵在于產業招商,招商的達成則決定園區的產業規劃目標能否實現,以及后續的一級開發土地能否順利出讓。園區開發普遍是以管委會作為政府的授權派出機構,同時加掛開發建設公司的牌子,由政府注入少量啟動資金,并對園區土地進行規劃控制,再由與園區管委會“一套人馬、兩塊牌子”的開發建設公司,負債進行分期滾動開發。

  然而,開發建設公司為了進行一級土地開發,大都以政府的信用作背書,進行了大量債權融資,甚至包括拆遷費也要靠融資。在這種模式下,產業招商往往由園區管委會負責,雖然管委會與開發建設公司“兩位一體”,但在實踐中因為各有各的執行團隊而各有各的利益訴求,不能實現有效的行為統一與協同。

  最終部分園區淪為了以房地產開發為主,“鬼城”和“睡城”如雨后春筍般凸起。很大程度上,就是由于產業招商不力導致了產業和人口聚集不足,為了平衡一級開發投資而過多地出讓了價格較高的住宅用地使然。很顯然,產業聚集能夠帶動園區配套的商業與住宅用地的出讓。隨著中央政府對地方政府負債以及地方政府平臺公司負債控制的力度越來越大,這種模式面臨著難以為繼的風險。

  那么,在此情況下,有沒有一種既能不完全依靠市場化的產業招商為依托,又能不增加政府負債的產業園區開發建設模式呢?PPP模式此時應運而生,受到各地產業園區的追捧則自是題中應有之意了。

  第一,PPP模式主要由政府利用民間資本實施開發,園區建設不需要政府增加既有負債。這種模式下,政府授權民間資本或者與民間資本聯合組建項目公司,負責特定的產業園區開發建設任務。由于政府不參與股權投資或者極少量地參與項目公司的股權投資,產業園區開發建設的投資由項目公司負責籌措。即使項目公司進行必要的融資,也不會合并報表到園區政府下屬的開發建設公司這一平臺公司來,因而不會增加平臺公司的負債,甚至也不會要求園區政府進行隱含擔保,從而不會增加政府的既有負債。

  第二,PPP模式可以有效克服純市場化模式下對于產業招商的過度依賴。在純市場化模式下,對于產業招商的預期決定了社會資本參與園區開發的積極性。對于產業招商預期不佳,而政府的產業規劃又需要強力推進的產業園區來說,產業招商無異于無本之木、無源之水。雖然政府可以通過加大招商獎勵力度、加大產業政策鼓勵力度對之進行調整,但如果是需要對當地完全沒有產業基礎的全新產業進行招商,市場化的產業招商則幾乎是無能為力的,比如重慶市政府當年對以惠普和富士康為首的筆記本電腦產業的招商就是如此,而重慶市筆記本產業如今的如日中天卻證明了重慶市產業規劃的先見之明。

  PPP模式之下,產業招商可以實現市場化產業招商和政府招商的有機結合,可以在PPP協議中對產業招商的責任進行合理劃分,以政府的產業招商來彌補市場化招商的不足。比如在產業招商預期不佳的園區建設前期,可以將產業招商責任更多地由政府承擔,而園區開發建設由民間資本進行。

  警惕PPP“虛火”

  對于產業園區而言,在政府或者政府平臺公司不增加負債的情況下可以展開園區建設,隨著投資環境的改善,會逐步降低產業招商的難度;對于社會資本而言,由于前期的產業招商風險由政府兜底,降低了社會資本進入園區,進行開發建設的難度,而易于與園區政府達成合作,從而推動園區投資環境的改善,加快園區建設。隨著產業聚集程度的提升和產業鏈的逐步形成,園區政府可以逐步調整和社會資本的產業招商分工,并最終實現完全市場化的產業招商。

  客觀而言,園區PPP模式尚未成為園區開發的主流。目前國家級各類產業園區有上百個,省級園區有上千個。上述園區PPP開發模式,是產業園區市場化招商與開發的自發性探索,政府利用社會資本進行產業園區開發建設的成功試水。

  正是由于以上優勢,PPP模式一經推出,即受到慧眼識珠的各地產業園區的青睞,并呈風行之勢。另外,PPP模式的風行除了自身的優勢以外,其實也不排除地方政府趕熱潮的成分。因為有些地方政府就“一刀切”式地推行PPP模式,而不管所在城市的產業園區是否需要這種模式以及完全市場化的園區開發模式是否有生命力、原有的政府負債模式是否可持續。

  但是正如前文所述,無論哪種模式,最終還要以園區的產業聚集程度為成敗的關鍵,也就是產業招商是園區最終成功的關鍵。否則,為了彌補前期的開發建設投資,而不得不將更多的土地調整為地價更高的住宅與商業用地,而因為缺乏產業支撐,也難以聚集有效的人口,住宅的過度開發使園區有淪為“睡城”和“鬼城” 的風險,進而淪為實實在在的房地產開發。而這正是全國大多數級別不高的產業園區的現狀。

  因此,PPP大熱之下,即使采用PPP模式進行產業園區開發建設,也要提前做好產業規劃,充分評估產業招商的難度,在PPP協議中做好政府與社會資本方的產業招商責任劃分,以及階段性調整規劃,讓產業園區的發展能夠進入良性循環,而不是陷入短期的虛熱。


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